LA PAC EN TRANSFORMACIÓN.
El Tratado de Roma consagró la Política Agraria Común (PAC)1 como uno de los pilares fundamentales del proyecto de construcción de un Mercado Común. Transcurrido más de 50 años desde su constitución, la PAC no ha modificado sus objetivos y fundamentos formales en el Tratado, sigue siendo además la principal política común en términos presupuestarios, y, sin embargo, su diseño instrumental ha variado sustancialmente (Massot Martí, 2009). Diversos factores han contribuido a ello:
1.
Cambios geoestratégicos registrados tras la caída del Muro de Berlín con la progresiva consolidación de un mundo multipolar, corroborada por la paulatina ascensión del G-20 y la entrada en escena de nuevos actores globales.
1.
Ampliación de la Unión Europea (UE) a 27 miembros.
1.
Protagonismo alcanzado por la Organización Mundial del Comercio (OMC)2 sobre las políticas agrarias en la Ronda de DOHA3
1.
Disminución del intervencionismo público agrario a favor de una creciente liberalización comercial.
1.
Nuevos parámetros agrarios: medioambientales (sostenibilidad, cambio climático); sociales: (salud pública, protección de los consumidores, bienestar amical, etc.); y desarrollo integral de las zonas rurales.
1.
Los mercados agrarios son cada vez más abiertos e internacionalizados, más integrado verticalmente, más dependientes de la oferta y la demanda de las economías emergentes y cada vez más efervescentes y/o volátiles.
1.
La agricultura europea ha modificado sus estructuras, sus producciones, sus modos de comercialización y su peso en la cadena de valor.
1.
El campo, a su vez, se ha hecho más heterogéneo, muy especialmente tras las últimas adhesiones, se ha diversificado económicamente y la agricultura ha perdido su papel de motor primordial del desarrollo de las zonas rurales del Viejo Continente.
1.
Por último, la sociedad europea ha envejecido, se ha urbanizado y se ha terciarizado, sus requerimientos a la actividad agraria (en bienes y servicios) se ha ampliado y sofisticado. Las fronteras entre lo rural y lo urbano, de la mano de la movilidad (laboral, residencial, etc) y de la revolución de la logística y del transporte, se han difuminado dando paso al predominio del fenómeno periurbano.
Recientemente dos hechos transcendentales han sobrevenido ha incidir sobre los parámentros político-institucionales, estructurales y de mercados que conforman la PAC vigente: la crisis alimenticia de finales de 2006 a mediados de 2008 y la crisis financiera y la desaceleración económica.
En este contexto, a los desafíos que ha ido acumulado la PAC en sus fundamentos en crisis, se suma la imperiosa necesidad de definir una PAC para la crisis con capacidad de respuesta frente a las fluctuaciones, en precios y costes, de los mercados, de acompañamiento a la necesaria adaptación o ajuste de la oferta agraria a los cambios de la demanda y, en fin, con capacidad de coadyuvar al relanzamiento de la actividad económica global y el empleo.
Ante este escenario de incertidumbres, parece que se acerca el momento de una “refundación de la PAC” (Nallet, 2007). Para algunos esta refundación ya tiene incluso fecha, 2020, con un periodo transitorio que se iniciaría en 2013, al término de las actuales perspectivas financieras de la Unión (FCO, 2007; Chambon-Rubio, 2008; DMA, 2008 y IEEP, 2009).
Como hemos viso, la PAC es una pieza que cada vez cuesta más “encajar “ tanto en el contexto interno como internacional. Mantener el statu quo actual significaría, sin duda, un suicido de la PAC a medio plazo. Tampoco un desmantelamiento de la misma sería aceptado por la sociedad europea. De modo que, ante esta necesidad de adecuación de la regulación, la Comisión Europea ha adoptado por una posición valiente que pretende soslayar bastante las amenazas que pueden acechar a la PAC (Martínez Gómez, 2002).
FUNDAMENTOS DE LA PAC
El Tratado de Roma crea en 1957 la Comunidad Económica Europea (CEE) que prevé el establecimiento de una Política Agrícola Común. La Conferencia de Stresa (Italia) en 1958 define los grandes principios de la llamada Europa Verde en la que está encarnada la PAC, principios que contribuyeron a la modernización de la agricultura europea:
1.
Unidad de los mercados: garantizar la libertad de los intercambios comerciales entre los países de la CEE.
1.
Preferencia comunitaria: dar prioridad a la producción intracomunitaria, manteniendo al mismo tiempo una apertura a los países terceros.
1.
Solidaridad financiera: financiar mediante un presupuesto común los gastos agrícolas de la PAC.
Dos años más tardes los seis Estados miembros fundadores4 adaptaron los mecanismos de la PAC que entró en vigor en 1962. Los primeros esbozos de la PAC pretendían, como elemento prioritarios, desarrollar la producción de alimentos, reduciendo de este modo la dependencia del exterior para alimentar a la población europea.
El Tratado de Roma cita las líneas maestras y las medidas transitorias de esta nueva política. Concretamente, en el artículo 39 se expresan cuáles son sus objetivos:
1.
Incrementar la productividad agrícola.
1.
Garantizar un nivel de vida a los agricultores comparables con el de otros sectores productivos.
1.
Estabilizar los mercados.
1.
Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
1.
Compatibilizar estos objetivos con precios razonables a los consumidores.
Política de precios y mercado
El desarrollo de la PAC5 dio lugar al establecimiento de una política de precios y mercados basados en dos instrumentos funcionales:
1.
Las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM)6: regulan la producción y comercialización de los productos agrarios. La regulación de cada OCM es verdaderamente compleja y fija o calcula para cada una de ella y para cada campaña unos precios que pueden agruparse, según su el objetivo perseguido, en tres grandes apartados:
1.
1.
Precios guía: estos precios son los que las autoridades comunitarias quieren que alcancen los productos agrarios en el mercado, de tal forma que sean suficientemente remuneradores para los agricultores. Su verdadera relevancia radica en que sirven de referencia para el resto de los precios. En cada OCM estos precios reciben nombres diferentes: indicativo (cereales); de orientación (bovino); de base (porcino) u objetivo (algodón).
1.
1.
Precios garantizados o precios suelo: representa los precios mínimos fijados para los productos agrarios en el mercado interior que perciben los agricultores por sus productos.
1.
1.
Precios de entrada o precios techos: son los precios mínimos de entrada de las importaciones en la UE. Su objetivo es que los productos procedentes de terceros países accedan al mercado interior a un nivel que no ponga en peligro la producción interna.
1.
1.
Tarifa Exterior Común (TEC): es otro instrumento de defensa exterior, distinguiéndose el derecho ad valoren, y los prèlévements que son exacciones que penalizan las importaciones con una cantidad variable, calculada como diferencia entre los precios de entrada y los precios del mercado mundial, constituyéndose, durante muchos años, en una verdadera arma defensiva de la antigua CEE. Para favorecer las exportaciones se subvenciona a esta a través de ayudas denominadas restituciones.
La política de regulación de precios y mercados creó, desde su nacimiento, un sistema muy complejo, que mediante la fijación de unos precios altos, estimuló espectacularmente la producción interna, creando grandes excedentes y obligando, como consecuencia, a establecer una rigurosa protección en frontera para evitar una invasión de productos externos más baratos. Esta protección no ha sido homogénea y ha favorecido a los productos continentales (cereales, carne, azúcar, leche, etc) frente a los mediterráneos (frutas, hortalizas, etc.). 3/4 parte de la Producción Final Agraria (PFA) quedó protegida por este sistema.
Este sistema de regulación estuvo vigente hasta bien entrado la década de los 80. Las sucesivas reformas de la PAC y los Acuerdos de la Ronda de Uruguay del GATT han modificado, y en cierta medida desmantelado, todo el complejo de protección a la política de precios y mercados.
Política estructural
La política de estructuras agrarias: promueve la mejora, adaptación y desarrollo en las zonas rurales. En ella se puede distinguir cuatro etapas bien diferenciadas:
1.
El primer periodo va desde 1962-1972 y se limitó a coordinar las muy diferentes políticas aplicadas en cada uno de los seis Estados.
1.
La segunda etapa abarca el periodo 1972-1985 y se caracteriza por la puesta en marcha del II Informe Marsholt. En 1972 se pone en marcha la Directiva sobre modernización de las explotaciones agrarias, cese anticipado de la actividad agraria y formación profesional y ayuda a la agricultura de montaña y zonas desfavorecidas. La crisis económica y la falta de presupuesto impidió profundizar en el cambio de las estructuras agrarias.
1.
El tercer periodo, abarca desde 1985 a 1988. y se caracteriza por la aprobación del Acta Única Europea y la Reforma Financiera y por los enormes excedentes agrarios. La extensificación de la producción, el fomento de la actividad forestal y la preservación del medio ambiente son otros de los elementos de la política de estructura en este periodo. Los logros obtenidos en esta nueva etapa, desgraciadamente, no difieren mucho de los conseguidos anteriormente debido, de nuevo, a la escasez de recursos financieros y a la obligación de cofinanciar estas actividades por parte de los Estados miembros.
1.
La cuarta etapa transcurre entre 1988 y 1992 y se centra en los siguientes ejes: restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda; ayudar a las zonas desfavorecidas y de montaña y proteger el medio ambiente.
Financiación
La financiación de la PAC se realiza a través del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), que absorbe una parte sustancial del presupuesto comunitario7. Éste se creó en 1962 y se divide en dos secciones en 1964:
1.
El FEOGA sección Garantía: financia la mayor parte de los gastos agrícolas mediante las organizaciones comunes: regulación del mercado interno por medio de compras de los organismos de intervención, almacenaje, ayudas directas al subsidios para facilitar la venta de los productos y reembolsos a la exportación.
1.
El FEOGA sección Orientación: administra los fondos comunitarios dedicados a la política estructural y al desarrollo rural: modernización, indemnización por catástrofes naturales, instalación de jóvenes en el campo, transformación y comercialización de los productos agrícolas.
EVOLUCIÓN DE LA PAC
El origen la PAC se remonta a los años cincuenta, en una Europa Occidental cuya población estaba marcada por los años de guerra y en la que la agricultura había quedado paralizada y el abastecimiento de alimento no podía garantizarse. El objetivo central de esta primera etapa de la PAC fue fomentar la mejora de la productividad de la cadena alimentaria, de forma que los consumidores dispusieran de un suministro estable de alimento a precios accesibles, al mismo tiempo dotar a la UE de su sector agrícola viable. La PAC ofrecía subvenciones y precios garantizados a los agricultores, como incentivos a la producción agraria..
Se concedían ayudas financieras para la reestructuración de la agricultura, mediante ayudas a las inversiones agrícolas, destinadas a garantizar que las explotaciones crecieran en tamaño y en capacidad de gestión y tecnologías para adaptarse al clima económico y social de la época. La PAC obtuvo un gran éxito en el logro de su objetivo de autosuficiencia para la UE. En los años ochenta la UE, tuvo que enfrentarse con excedentes casi permanentes de los principales productos agrícolas, algunos de los cuales se exportaban, con ayudas de las subvenciones; mientras que otos tuvieron que ser almacenados o eliminados dentro de la UE. Estas medidas supusieron un coste presupuestario elevado, provocando distorsiones en algunos mercados mundiales, no siempre redundaron en interés de los agricultores y se hicieron impopulares entre los consumidores y contribuyentes. Al mismo tiempo la sociedad europea estaba cada vez más preocupada por el desarrollo sostenible de la agricultura desde el punto de vista medio ambiental, la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, supuso un hito crucial en la concepción y en la forma de entender el sector agrario.
Primera etapa: 1962-1992.
El primer decenio de la PAC8 fue un gran éxito. Entre 1962 y 1972, la producción agrícola aumentó considerablemente y la Europa de los Seis, a pesar de los problemas de adaptación logró la autosuficiencia alimentaria al mismo tiempo que los precios de consumo se mantuvieron proporcionalmente a unos niveles cada vez más bajos.
En la década de los 70 empiezan a hacerse evidentes las primeros efectos negativos, con la aparición de importantes excedentes estructurales en algunos sectores agrarios y el incremento del gasto, así como unos niveles de precios de los productos agrarios comunitarios muy alejados de los del mercado mundial. Para ir reduciendo los excedentes de producción y tratar de frenar el crecimiento del gasto, se hicieron cambios menores en los instrumentos de tipo interno, como que los productores lecheros y cerealeros paguen un tasa que ayude a financiar los subsidios, fijando límites al volumen producido que se beneficiaba de los precios mínimos; se establecen cuotas de producción en lácteos, se dan incentivos para el retiro de tierras y se establece que el presupuesto agrícola crezca menos que el PIB comunitario. La PAC sufre la denominada crisis energética que afectó gravemente a la Comunidad Europea que además se ampliaba con la llegada del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.
En la década de los 809, la crisis energética llega a su cima. El proceso de integración y unificación europea se complica, aún más, con la ampliación a Gracia (1981), España y Portugal (1986). Ante estos retos, la PAC experimentó sus primeras adaptaciones en el curso de los años ochenta: se adoptó la política de precios, limitó las intervenciones, controló la producción (se establecieron cuotas de producción para los principales productos excedentarios cono la leche y el azúcar) y se creó un sistema de control de los gastos agrícolas; y se inició actuaciones a favor del mundo rural, como la formación de los agricultores y la ayuda a los agricultores más jóvenes, la modernización de las explotaciones y puesta en marcha del programa especial dedicado a las zonas más desfavorecidas y a las zonas de montaña.
En resumen, durante esta primera etapa (1961-1992), la PAC de la Comunidad Europea consistió exclusivamente en un sistema de ayuda para sustentar las rentas de los agricultores, basado en la intervención en los mercados agrarios vía precios: se establecían precios mínimos para todos los productos agrarios, eso ocasionaba grandes distorsiones en la asignación de productos, generándose grandes excedentes que ha conllevado un elevado coste financiero y han introducido serias distorsiones en el mercado internacionales y ha impedido el necesario cambio estructural del sector agrario europeo. Esta política se ha caracterizado por otorgar una protección muy desigual a los sectores, favoreciendo especialmente a las producciones continentales de los países del norte y a las grandes exportaciones. (Burllillo Cuesta, 2005; García Delgado, 2005).
Segunda etapa: la reforma de 1992.
Para resolver las contradicciones que la PAC10 había acumulado durante las tres décadas de existencia (excedentes agrícolas y gastos financieros) en 199211 se procede a reformar su política agraria12, por la cual la PAC presenta un cambio cualitativo, ya que se deja de lado el objetivo del autoabastecimiento de alimentos para buscar frenar el gasto y mejorar la competitividad de la agricultura europea.
Esta pretendía, por un lado, reducir los grandes excedente que el sector agrario generaba y; por otro lado, se veía sometida a la presión de terceros países, que acusaban a la Comunidad de hacer competencia desleal en el comercio internacional de productos agrarios. Además, hasta paco antes de ese momento se había seguido un modelo de modernización y desarrollo agrario que implicaba la salida del campo de la población sobrante, este tipo de política ya no era social ni económicamente viable. Esta reforma de la PAC13 intenta integrar de una forma más efectiva la política medio ambiental en las medidas que proponía con el objeto de contribuir al logro del desarrollo sostenible rural (Arnalte Alegre, 2002). En este sentido hay que remarcar que ya en 1985 la Comisión Europea reconocía a la actividad agraria un doble papel: productor y de protección del entorno; así como la necesidad de mantener a los agricultores en el campo14.
La principal medida interna consistía en la reducción de los precios de garantía (precios mínimos) de los principales productos de la agricultura y ganadería continentales, reducción que era compensada mediante la introducción de un sistema de ayudas directas por hectáreas o por cabeza de ganado. La reforma pretende, teóricamente, eliminar o reducir los efectos no deseado de la protección vía precios sobre el volumen de producción agraria, al tiempo que hacía disminuir la dependencia de la renta agraria respecto al volumen de producción (desacoplamiento). Las ayudas directas pasaron a convertirse en el instrumento básico de protección a las rentas de una población agraria que explícitamente se deseaba mantener en el campo. Además esta reforma introduce un elemento básico y crucial para contribuir desde la agricultura al desarrollo rural sostenible: los programas agroambientales aprobados junto a otras medidas de acompañamiento (Ortiz Miranda y Ceña Delgado, 2002).
Esta reforma también estuvo vinculada con las negociaciones agrícolas de la Ronda de Uruguay del GATT15, que finalizó a principios de 1994, y que marcó los límites de concesiones de la UE estaba dispuesta a otorgar. En este periodo también se inició también la implementación de los resultados de dicha Ronda.
Tercera etapa: la Agenda 2000
A finales de los noventa la agricultura europea y la PAC tienen que afrontar nuevos retos para su supervivencia. En el interior de la UE es necesario reforzar la competitividad de la producción agrícola de los precios y de la calidad y tener en cuenta los gustos gastronómicos de los consumidores y la necesidad de proteger el medio ambiente. En el exterior es necesario hacer frente a la ampliación de la UE, la globalización de la economía y el comienzo de la Ronda de negociaciones de la OMC.
Los desafíos e incertidumbres a los que se enfrentan la UE en el umbral del siglo XXI fuerzan a la Comisión Europea a presentar un paquete de propuestas16. En 1999, el Consejo Europeo de Berlín aprueba una nueva reforma de la PAC, denominada Agenda 2000.
Estas propuestas responden a las demandas de la población: Mayor igualdad de oportunidades y mayor calidad de vida para los habitantes de de las regiones más retrasadas; proteger el medio ambiente y evitar su degradación; producir alimentos de calidad y gestión responsable y eficaz de las finanzas.
En lo que respecta a la PAC, la Agenda 2000, supuso incorporar nuevos objetivos como: garantizar la seguridad y calidad de los alimentos; aumentar la competitividad de la agricultura comunitaria tanto interna como externa; conseguir la integración de objetivos medio ambientales; fomentar la agricultura sostenible; crear puestos de trabajos y otras fuentes de ingreso para los agricultores y familias y simplificar la normativa comunitaria.
Para conseguir estos objetivos se aprobó una nueva reducción de los precios de los productos agrarios y una compensación a los agricultores, esta vez sólo parcial, mediante el incremento de las ayudas directas, quedando aún más desvinculadas de la producción real.
Para potenciar la Política Comunitaria de Desarrollo Rural se reforma el Reglamento 1257/99 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA, para asentar una política rural global coherente, que está llamada a convertirse en el segundo pilar de la PAC. El Reglamento supone una reorganización administrativa de medidas ya existentes, donde se incluyen las medidas agroambientales (dirigidas a estimular el cumplimiento de la función ambiental de la agricultura) junto a las medidas de la política socio-estructural comunitaria, dirigidas a estimular el cumplimiento de la función social de la agricultura.
Cuarta etapa: la reforma de 2003
La reforma de 2003 o revisión intermedia de la PAC, constituye la mayor revisión acometida por la Comisión Europea. En ella se introducen los nuevos principios rectores17. Según Massot (2003 y 2005), García Álvarez (2006) y Bianchi (2006) estos se pueden concretar en siete grandes bloques:
1.
El principio de disociación del apoyo respecto de la producción, a fin de promover una mayor orientación al mercado y la reducción de las distorsiones sobre la producción y el comercio agrario. La aplicación de la UE de los acuerdos agrícola de la Organización Mundial del Comercio (OMC)18, constituye de hecho el meollo de la reforma hasta el punto de significar un cambio de paradigma en el sistema comunitario de apoyo 19 y convertir el grueso de las ayudas de la PAC en unos “simples pagos a la renta de las explotaciones”, independientemente de los volúmenes producidos, aunque, al menos en una primera fase, calculados a partir de referencias productivas histórica.
1.
El principio de condicionalidad por el que los pagos disociados han de cumplir una larga serie de requisitos extra-productivos para su cobro, que, en última instancia, encarnarían las nuevas demandas sociales a la actividad agraria, sobre todo, en materia medio ambiental, salud pública y bienestar social, etc.
1.
Principio de compatibilidad con los acuerdos acordados en la OMC.
1.
El principio de redistribución pública de derechos de pagos, con efectos a dos niveles: en el seno de los pagos únicos disociados y como transferencia entre los dos pilares de la PAC: ayudas y mercados, primer pilar, a cargo del FEAGA; desarrollo rural, segundo pilar, a cargo del FEADER.
1.
El principio de flexibilidad en la gestión de la PAC, otorgando la facultad a los estados miembros de aplicar de forma diferenciada una serie de parámetros de la nueva PAC.
1.
El principio de disciplina presupuestaria, posteriormente consagrado con las perspectivas financieras 2007-2013, por el que, ante el reto de las nuevas adhesiones, se congeló el gasto agrario y se impuso el respecto de unos techos anuales, con la posibilidad de reducciones lineales de las ayudas vigentes para conseguirlo.
1.
El principio de progresividad, en tanto que 2003 constituyó la primera decisión de una reforma abierta, por etapas, que, una vez asentados los principios básicos, sirvan de referencia para nuevos cambios sectoriales; en este contexto, le siguieron las reformas del llamado “paquete mediterráneo” en 200420; del platano, en 200621; del azúcar, en 2006 y 200722; de la frutas y hortalizas en el 200723; del vino, en 200824 y del algodón, también en 200825.
Quinta etapa: reforma de 2008 o Chequeo médico.
La puesta en marcha del “Chequeo médico” (Health Check) o Revisión médica de la PAC se inscribe en el proceso de reformas que se inició en 2003. El Chequeo constituye el último exponente de un proceso inacabado de reformas bajo el manto del actual marco financiero plurianual. Tiene una naturaleza de carácter horizontal, a diferencia de las anteriores, que se caracterizaron por su carácter sectorial, que se explica porque bebe de las contradicciones constatadas en la aplicación del conjunto de los mecanismos instaurados desde 2003 hasta hoy, y porque su objetivo último es su profundización o adaptación general con la vista puesta en la nueva PAC, que ineludiblemente saldrá de la negociación que los 27 llevan a cabo en el nuevo marco financiero posterior a 2013.
En noviembre de 2007 la Comisión presentó la comunicación Preparándose para el “Chequeo” de la reforma de la PAC26. En este documento se daba el pistoletazo de salida al último proceso de reforma de la PAC en el periodo actual de perspectivas financieras 2007-200127. En mayo de 2008 llegaron las correspondientes propuestas legislativas, así como sus evaluaciones de impactos28. Tras los debates, en noviembre de 2008 se alcanzó un acuerdo político en el Consejo Europeo29 y, finalmente, en enero de 2009, se publicaron los textos en el Diario Oficial de la UE30.
Ciertamente, en ningún momento estos documentos reconocen sus objetivos primordiales: anticiparse a la revisión financiera y condicionar la decisión del Consejo de Economía y Finanza. Estos tan solo pretenden realizar un simple ejercicio interno de evaluación y, a lo sumo, de adaptación de los mecanismos de la PAC en vigor con vista a una simplificación de su diseño y aplicación y reforzar su contribución a favor de un sector agrario europeo sostenible más orientado hacia el mercado y, finalmente, garantizar que la PAC pueda hacer frente a nuevos desafíos. Para respaldar las propuestas se invocan diferentes fundamentos jurídicos:
1.
Los nuevos retos de la agricultura: cambio climático31, la energía,32 la gestión del agua 33y la biodiversidad34.
1.
La simplificación legislativa de la PAC35.
1.
Las cláusulas de revisión de la legislación en vigor
Por tanto, el “Cheque médico” supone más desacoplamiento, menos ayudas específicas, más libertad y más responsabilidad para el empresario agrícola, lo que no es equivalente a la ausencia de políticas públicas, que seguirán existiendo en los ámbitos de actuación necesarios como puede ser contribuir a un mejor equilibrio de la cadena alimentaria que conduzcan a una distribución más equilibrada de la cadena de valor (García Azcárate, 2008), o al mantenimiento de las funciones sociales y ambientales de la agricultura, no remuneradas por el mercado36.
El “Chequeo médico” da un paso adelante en la disociación total de las ayudas con la generalización del Pago único. Si bien deja algunos flecos, como el mantenimiento de las primas a las vacas nodrizas y al ovino, y la potestad a los estados miembros para marcar los ritmos de aplicación, entre 2009 y 2012, y la aplicación del artículo 68, que deja abierta una puerta a los apoyos sectoriales o zonales. Todo ello constituye los elementos de la denominada PAC a la carta, que se aleja bastante del objetivo simplificador inicialmente planteado.
Massot (2008) afirma que el “Cheque médico” nunca tuvo como vacación el reformar los fundamentos y los mecanismos de la PAC. La Comisión lo planteó siempre como un simple apéndice de la reforma de 2003 intermedia (Massot, 2005) sin otros objetivos que efectuar un ejercicio de evaluación simplificación y adaptación de los principales instrumentos de política agraria instaurados entonces. Para justificar tal inmovilismo sus propulsores se escudaron en dos tipos de argumentos, financieros y políticos. Por un lado daban por su puesto que la “nueva PAC” surgida de la denominada “revisión intermedia” de 2003 tenía como horizonte de vigencia el periodo completo de perspectivas financieras 2007/2013 y que, a fin de evitar el pone en entredicho los créditos agrarios, no era necesario ni oportuno modificar sus fundamentos hasta el término de las mismas. Al mismo tiempo los responsables agrarios de la Comisión entendían que la manifiesta división de opiniones en el Consejo Agrícola sobre el futuro de la PAC, no permitía forjar una mayoría suficiente a favor de un modelo alternativo de apoyo agrario esbozado en 2003.
Este empecinamiento en no desbordar los límites de la reforma de 2003 y en no adelantar escenarios de futuro llegó incluso a límites absurdos. El “Chequeo médico” posiblemente sea recordado en el futuro por se la única reforma de la PAC que se inició en plena crisis alimentaria y que terminó inmersa en una crisis financiera y económica sin precedentes sin que por ello sus promotores se dignaran a modificar un ápice sus propuestas originales ni que el Consejo osara tampoco reorientarlas (Massot, 2009).
En realidad el “Cheque médico” quedó reducido a una simple revisión de la PAC37. La Comisión renunció a ejercer plenamente sus competencias de iniciativa legislativa y, por consiguiente, a abanderar la reflexión sobre el posible proceso de refundación de la PAC.
Pero el debate que se abre, una vez desacopladas las ayudas, será consensuar cuales son las funciones de la agricultura, que acaben justificando el cálculo del Pago único. De momento se baraja las siguientes posibilidades: o un modelo exclusivamente territorizado con unos módulos a partir de un patrón base de ayudas por hectárea; o bien cabe aplicar la retribución de nuevas funciones que respondan a las demandas de la sociedad en materia de sostenibilidad de los espacios rurales y de los recursos medioambientales. Y por último, sería posible incorporar compensanciones de los factores desfavorables de ciertos sistemas productivos, como zonas de montaña, árticas, secos áridos, zonas ZEPA, NATURA 2000…etc. La combinación de todas estas funciones requeriría un esfuerzo de clarificación del modelo, tantas veces evocado, de la agricultura europea. De momento en la Comunicación que recoge el desarrollo del Chequeo médico”, no existe ninguna referencia al concepto de la multifuncionalida38
En resumidas cuentas, los principios de la nueva PAC que se instauraron desde 2003 y 2008, y muy en particular los relativos a la disociación, disciplina financiera y la flexibilidad en la gestión, escondían ya una dialéctica interna capaz de alimentar un nuevo ciclo de cambios. Y se puede ya avanzar que la Revisión médica, tal como ha sido definida por La Comisión Europea, está lejos de abordar este cúmulo de contradicción internas en tanto que, encuadrado dentro de un escenario de fondo de naturaleza presupuestaria , renuncia de forma expresa a una reforma fundamental por temor a levantar la veda sobre los créditos agrarios (Massot Martí, 2008).39
Nueva etapa: refundación de la PAC.
Para intentar vislumbrar las futuras actuaciones a seguir sobre la PAC, La Presidencia Francesa del Consejo organizó, del 21 al 23 de septiembre de 2008, en Annecy, un Consejo Informal sobre cómo preparar la PAC del Futuro40; así mismo la Presidencia Checa también preparó otro Consejo Informal en Brno entre el 31 de mayo y el 2 de junio de 2009.
Ello prueba la preocupación existente en la UE sobre la PAC y su futuro post-2013. La Comisión Europea, con el beneplácito del Consejo Agrícola, después del “Chequeo médico” a la PAC en noviembre de 2008, esperará hasta el 2011 o 2021 para reformar la PAC en profundidad. Este proceso tiene muchos riegos debido a la coincidencia de una serie de acontecimiento que se producirá en los próximos años:
1.
La complicada definición del nuevo marco financiero 2014-2020 a la luz de los primeros debates que se han producidos desde 2007 sobre las prioridades de gasto de la UE del siglo XXI41 y a su vez fuertemente condicionada por la herencia macroeconómica de la crisis42.
1.
Aplicación de los acuerdos de la Cumbre sobre el cambio climático celebrada en Copenahgue43.
1.
Mejor redistribución de los fondos de la PAC entre los 27 miembros.
1.
La posible nueva adhesión de Croacia y, quizás incluso de Islandia, con su lógico corolario de definición de un presupuesto a 28 o 29 miembros.
1.
La puesta en marcha de la denominada Agenda de Lisboa (rebautizada con el nombre Estrategia 2020) renovada a favor de la competitividad y el empleo, prevista para el 201044 y que, en principio, debería ser aprovechada por las instituciones para diseñar el modelo de crecimiento pos-crisis.
1.
Aplicación del nuevo Acuerdo agrícola de la OMC que ha de cerrar la Ronda de Doha45 (posiblemente en 2010), caracterizado por un fuerte desarme tarifario, por la extinción de las subvenciones a la explotación y por nuevas presiones sobre el volumen y modalidades de las ayudas.
1.
La entrada en vigor de un nuevo proceso decisorio agrícola mucho más complejo, con codecisión del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo debido a la puesta enmarca del Tratado de Lisboa46 a partir del 1 de diciembre de 2009.
En estas circunstancias, posiblemente los Estados más reticentes, entre ellos España, Francia e Italia, a los cambios en la PAC, confían en que en 2013 se imponga, una vez más, el método funcionalista, base de componendas y reformas a pequeñas dosis. De hecho ya existen voces que propugnan prolongar las actuales perspectivas financieras hasta 2015/2016 a fin de hacerlas coincidir con los nuevos mandatos de la Comisión y el Parlamento Europeo que surjan del Tratado de Lisboa. Si así fuera probablemente también se retrasaría hasta entonces la decisión sobre la reforma de la PAC.
En cualquier caso, puede también ocurrir que sin audacia política ni nuevas ideas, asistamos más pronto que tarde a un punto de ruptura y se abra definitivamente paso a un proceso de funcionalismo inverso que destruya de forma paulatina el entramado jurídico y financiero que hoy sostiene a la PAC (Massot, 2009).
Desde 2007, al calor de los nuevos debates sobre el “Chequeo médico”, se ha ido sucediendo los análisis sobre el futuro de la PAC. Pueden citarse, a título simplemente indicativo, los estudios publicados por el Parlamento Europeo47, los documentos presentados en los Consejos Informales de Anney y Brno48, y las propuestas presentadas por el Gobierno Holandés (DMA, 2008)49 y el Ministerio de Agricultura y Bosques de Finlandia (MMM, 2009); y los diferentes estudios de la European Landowners Organization (ELO, 2008 y 2009), del Grupo Saint Germain (GSG, 2009), de la Sociedad Francesa de Economía Rural (SFFR)50, del Institute for European Environmental Policy (IEEP, 2008a, 2008b y 2009), del World Wide Fund for Nature (WWF, 2008), de la Socoeté des Agriculteurs de Francia (SAF, 2007), de la asociacia Notre Europe (Bureau-Mahé, 2008; Chambon-Timmerman, 2008), de la Fundación Terra Nova (Chatellier-Mauguin, 2008) y del European Centre for International Polítical Economy-ECIPE (Zahrnt, 2009) entre otros51
Por tanto, se avecina un futuro con un mayor protagonismo del mercado y con una PAC que acompañe al empresario agrario en su convergencia hacia el mismo. La perspectiva sería la consolidación, aun con mayor intensidad, de un modelo de agricultura “dual” que afrontaría el nuevo escenario con diferentes posibilidades y capacidades. Bajo esta perspectiva, por una parte, se asienta una “agricultura competitiva o comercial”, con una gran capacidad de adaptación a las nuevas circunstancias y plenamente integrada en el mercado internacional. Por otra parte, persiste una agricultura “no competitiva”, que podíamos denominar “territorial multifuncional”. Estas dos clases de agriculturas, tienen una importancia diferente en la economía del medio rural, dependiendo del tipo de territorio. En concreto, la denominada agricultura territorial, juega un papel muy importante en algunas zonas rurales relativamente “atrasadas” fundamentalmente por lo que se refiere al mantenimiento del empleo, de la población rural y de los recursos naturales, más que por su contribución a la producción agraria (Regidor, 2003).
Esta agricultura territorial que constituye el sustento material de la multifuncionalidad y la sostenibilidad del mundo rural europeo podría haber sido puesta en serías dificultades con la PAC resultante de la Reforma de 2003 (Massot, 2004). Sin embargo, la tendencia marcadas por el denominado “Cheque médico” y sobre todo la Reforma prevista para el 2013 puede permitir una reorientación en la política rural apoyada en el territorio, lo que podrá ayudar a recuperar la legitimidad de un nuevo modelo de intervención público en la agricultura, fortaleciendo el papel de esta actividad en los procesos de desarrollo rural (Gallardo y Ramos, 2008).
LA AGRICULTURA ANDALUZA EN TRANSFORMACIÓN.
Actualmente, el sector agrario andaluz se encuentra sumido en u escenario de crisis por la subida de los costes y la caída de los precios en muchos cultivos. El campo andaluz se encuentra en una situación de incertidumbre y transformación. En primer lugar, por el impacto de la reforma intermedia de la PAC aprobada por Bruselas y; segundo, porque este año se inicia el debate sobre el reparto de los fondos europeos a partir de 2013, una cuestión trascendental si se tiene en cuenta que los agricultores andaluces reciben 1.800 millones de euros anuales en ayudas directas, casi un tercio del total nacional52.
El llamado “Cheque médico” o reforma intermedia de la PAC contempló un recorte de las ayudas directas53, por el sistema de modulación, desde el 5 % actual al 10 %, en porcentajes progresivos hasta 2013. ASAJA54 evaluó el impacto de ese recorte en 1264 millones en los próximos cinco años, una cantidad que dejará de recibir de forma directa los agricultores pero que seguirá llegando a Andalucía para el programa de desarrollo rural55.
Pero más allá de las ayudas económicas, las organizaciones agrarias lamentan que la reforma intermedia de la PAC fomente el abandono y no la producción, ahondando en el desacoplamiento total de las ayudas, (desvinculadas de la producción), la supresión de las cuotas lácteas, la eliminación de los mecanismos de intervención y la liberalización comercial. Todo ello, en un momento en el que los costes de producción se han disparado y los precios en origen siguen sometidos a márgenes comerciales abusivos, que en el año 2008 se situaron como media por encima del 450 %, alcanzando máximos de hasta un 1.600 % en el caso de los cítricos en el mes de noviembre de 2008, según el Índices de Precios en Origen y Destino (POD)
En este contexto de incertidumbre56, el Parlamento andaluz aprobó a finales de 2008 la proposición no de Ley, presentada a instancia de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA) para crear normativas de regulación que proteja los productores y consumidores andaluces frente a los abusos llevados a cabo por las grandes cadenas de supermercados.
La situación actual y los retos de futuro para los principales cultivos y sectores agrarios de la comunidad andaluza son los siguientes.
El sector vitivinícola.
En abril de 2008 se aprobó el Reglamento 479/ 2008 del Consejo Europeo que reforma ampliamente la Organización Común de Mercado vitivinícola (OCM). La modificaciones tiene por objetivo equilibrar el mercado, a través de la desaparición de medidas “caras e ineficaces” de intervención del mercado y la utilización de medidas que permitan mejorar la competitividad de los vinos europeos. La reforma prevé una reestructuración rápida del sector, para lo que establece un régimen voluntario de arranque de vides de tres años de duración con objeto de ofrecer una alternativa a los productores que no puedan afrontar la competencia y de eliminar del mercado los excedentes y el vino poco competitivo. Se suprimirán progresivamente las ayudas a la destilación de crisis y a la destilación de alcohol de consumo57.
El dinero ahorrado se repartirá en dotaciones nacionales y se reinvertirá en medidas como la promoción de vinos en mercados de terceros países, innovaciones o reestructuración y modernización de viñedos y bodegas. Además, con la reforma se quiere proteger el medio ambiente en las regiones vitícolas, amparar las políticas de calidad tradicional y simplificar las normas de etiquetado, en beneficio tanto de los productores como de los consumidores. Asimismo, el sistema de derechos de plantación se suprimirá a nivel de la UE a partir del 1 de enero de 2016. Las críticas a esta reforma han venido de la COAG58 que considera engañosa y contradictoria a la reforma porque no preserva el modelo comunitario al no garantizar el mantenimiento de la actividad ni mejorar a la renta de los productores.
El sector del Algodón
El algodón ha sido un cultivo fundamental hasta ahora para 140 pueblos de Andalucía, donde más del 80 % de su renta procedía de esta actividad. El sector venía generando un millón y medio de jornales y una facturación anual de 900 millones. La UE aprobó a finales de junio de 2008 el régimen comunitario reformando las ayudas al algodón. Esta reforma mantiene el 65 % de la ayuda “disociada” por importe de 1400 euros por hectárea y el 35 % de la ayuda asociada a la producción. Además prevé una superficie máxima garantizada de 48.000 hectáreas, frente a las 70.000 que había antes. Este punto ha sido el más censurado por las organizaciones agrarias. Se han creado programas de reestructuración nacionales para facilitar la reestructuración del sector del desmotado de algodón y para mejorar la calidad y la comercialización del algodón producido. Estos programas de reestructuración tendrán unas dotaciones nacionales con un presupuesto anual de 4 millones de euros para Grecia y de 6 millones de euros para España.
Tras la reforma comunitaria muchos productores, la mayor parte en las provincias de Sevilla, Cádiz, Córdoba y Jaén, decidieron renunciar a las siembras por falta de rentabilidad o, simplemente, se les incentivaba a dejar de producir. Antes de la reforma la producción de algodón superaba las 320.000 toneladas, pero en la última campaña, de 2008, apenas superaba las 100.000 toneladas.
El plan de reestructuración del sector del algodón va a traer consigo el cierre de 20 desmotadoras, con lo que sólo quedarán siete en activo, todas ellas en Andalucía. Más de 2/3 de las factorías han comunicado el cese de la actividad para acogerse al nuevo régimen de ayudas aprobado por la UE. Brusela ha aprobado un fondo de 48 millones de euros para el desmantelamiento de las instalaciones, pero el sector considera insuficiente esas ayudas al entender que el valor medio de cada factoría es de 14 millones de euros.
El sector de la remolacha azucarera
La remolacha es un cultivo con un marcado carácter social, generador de riqueza y de valor añadido, con una evolución técnica importantísima desde su inicio en la década de los 60 hasta la actualidad. La primera fábrica de azúcar que existieron en Andalucía fueron las de San Juan en Granada y Santa Isabel en Alcolea (Córdoba) que entraron en funcionamiento, las dos en 1882. En 1926 comenzó a moltura la azucarera de San Fernando de Los Rosales (Sevilla); en 1931 entró en funcionamiento la azucarera del Guadalquivir en San José de la Rinconada (Sevilla) y en 1932 lo hizo la azucarera de San Rafael de Villarruvia (Córdoba). Con la implantación definitiva de la siembra otoñal de la remolacha a finales de los sesenta, se produjo el “boom” de las fábricas. Así se inauguraron, en la campaña 1968/69 la azucarera de Guadalcacín en Jerez de la Frontera (Cádiz), en la campaña 1969/1970 la azucarera del Guadalete también en Jerez y la del Guadiana en La Garrovilla (Badajoz), y en la campaña 1.970/71, la azucarera de Jédula en Jerez (Cádiz). Estas inauguraciones terminaron en la campaña 1.973/74 con las de la azucarera de El Carpio (Córdoba) y Santa Catalina en Linares (Jaén).
A todo este desarrollo industrial, lógicamente iba aparejado un desarrollo agrícola importantísimo, con una intensa evolución técnica,pasando de producciones muy bajas por hectáreas a altas producciones en la actualidad. Esta actividad industrial ha sido ejercida por grandes empresas y grupos agroalimentarios sin interés agrícolas directos.
A partir del año 2006 y tras muchos amagos, se aprueba por parte de la Comisión Europea, la Reforma de la Organización Común de Mercado del Azúcar (OCM) que ha dado lugar a un mapa absolutamente distinto al inicial, que ha dado lugar a una reducción global de la cuota española del 50 % a partir del año 2010 y con una mayor incidencia sobre Andalucía.
Desde el punto de vista agrícola, lo más grave de esta reforma sin duda, es el tremendo descenso del precio de la remolacha, lo que la hace prácticamente inviable por reducir de una manera considerable los márgenes de beneficio del cultivo. También la pérdida de poder de decisión de amortizar o no cuota, ya que esta se deja en manos de la industria con lo cual los agricultores son “rehenes”, ya que las amortizaciones de cuota son necesarias para recibir los fondos de reestructuración.
La reforma ha conllevado el cierre de todas las fábricas molturadoras de remacha de Andalucía, salvo la del Guadalete en Jerez (Cádiz) que se ha especializado en refinar azúcar importada. La superficie plantada de remolacha ha disminuido de 40.000 a 12.000 hectáreas, con lo que los agricultores se ven privado de una alternativa más de cultivo, que en sus buenos tiempos generó riqueza y desarrollo en las comarcas donde se desarrollaba.
El sector del olivar.
El sector del olivar, al igual que el resto de sectores agrarios andaluces, ha estado sometido a un continuo vaivén por parte de la PAC. Cuatro grandes reformas y sus consiguientes cambios y adaptaciones han llevado al olivarero ha percibir un cierto desamparo del poder público y un cierto abandono al puro mercado. El sector del olivar ha sido de los pocos sectores agrarios del arco mediterráneo que ha mantenido durante todos estos años un balance positivo en su economía. Este hecho le ha valido la confianza de los agricultores y ha provocado que muchos se decanten por sustituir sus cultivos, anuales, por un cultivo perenne como el olivar. Las nuevas explotaciones junto con las mejoras tecnológicas y de gestión agronómica, han provocado mayores y mejores cosechas.
La situación reciente de la agricultura a nivel global, con un aumento de las necesidades de inputs por grandes productores agrícola (China e India principalmente), así como la puesta en marcha de los biocombustibles por países desarrollado (EE.UU.) y por otro no tan desarrollados (Brasil), ha provocado un encarecimiento del precio de los medios de producción, en especial de los fertilizantes fitosanitarios y de energía. Todo ello unido a la crisis económica, han provocado una reducción de la demanda de aceite de oliva tanto en los países productores como en los típicamente importadores.
Todas estas circunstancias producen un doble efecto; por un lado, un notable aumento de los precios de los inputs y , por otro, una intensa caída de los ingresos. El encarecimiento de los inpust, está provocando reducciones de este cultivo en torno al 30 % de media, si a esto añadimos la reducción de los precios del aceite en el mercado, el margen de beneficio de este cultivo puede reducirse una media del 70 %.
Con una bajada de los precios en origen del 19, 5 % en el 2008, más del 40 % del olivar a duras penas cubre los costes de producción y dejara de ser rentable si desaparece las ayudas comunitarias.
Por tanto, el panorama actual no es nada halagueño para este cultivo. Quizás se está produciendo un reajuste que en anteriores ocasiones, los mecanismos de intervención existentes habrían aliviado, y que hoy día es el mercado el que se encarga de realizar.
Finalmente, se considera necesario un gran acuerdo entre los agricultores y la industria alimentaria con la intervención de la administración pública59, que haga posible el mantenimiento de las explotaciones de olivar, especialmente en la actual situación de crisis económica en la que el desempleo golpea tan duramente a Andalucía y en el que el sector agrario ha acogido parte de los desempleados de otros sectores.
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1 *Profesores de la Universidad de Cádiz.
La Política Agrícola Común (PAC) se puede definir como el conjunto de normas y mecanismos que regulan la producción, el comercio, el tratamiento general de los productos agrícolas y el desarrollo rural en la Unión Europea.
2 La Organización Mundial del Comercio (OMC) es el único órgano internacional que se ocupa de las normas que rigen el comercio entre países. Su núcleo está constituido por los Acuerdos que han sido negociados y firmados por la mayoría de los países que participan en el comercio mundial. Estos documentos establecen las normas jurídicas fundamentales del comercio internacional. Son esencialmente contratos que obligan a los gobiernos a mantener sus políticas comerciales dentro de límites convenidos. Aunque son negociados y firmados por gobiernos su objetivos es contribuir a la mejora de condiciones en las actividades de productores de bienes y servicios, exportados e importados.
3 La Ronda de DOHA se negocia desde el 2001, con el fin de liberalizar el comercio mundial entre los 153 países que forman la Organización Mundial del Comercio, sin que hasta la actualidad se haya llegado a ningún acuerdo.
4 Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo.
5 La integración del sector agrario jugó desde el principio un papel predominante en la construcción europea, siendo una de las primeras áreas políticas donde los Estados Mientros cedieron parte de su soberanía nacional en beneficio de la CEE, hoy Unión Europea.
6 Son un conjunto de normas legislativas de la UE que reglamentan las actividades de explotación y comercio de un número determinado de sectores productivos agrarios con el fin de orientar, ordenar y regular la producción y el mercado intracomunitario y los intercambios con terceros países:
1.
El planteamiento se concreta en una política de precios y de mercados fundada en los principios básicos de la PAC.
2.
Los mecanismos por los que se rige son comunes a todos los sectores objeto de OCM: a) Productos que se regula; b) Mercado interior (régimen de intercambios intracomunitarios) que regula el régimen de precios y de intervención, el régimen de ayudas y el de estabilizadores; c) Mercado exterior: régimen de intercambio con países terceros.
7 La distribución del presupuesto comunitario en el 2009 es la siguiente (en %):
1. Gastos agrícolas y pagos directos 41,3
2. Gastos de convergencia 39,0
3. Desarrollo rural 13,7
4. Competitividad regional y empleo 8,1
5. Cooperación internacional 8,1
6. Administración 7,7
7. Investigación 6,8
8. Transporte y energía 1,9
9. Educación y formación 1,1
10.Resto 2,3
La distribución del FEOGA y garantía por países en el 2008 (Importe total: 43.465 millones de euros, en %) es la siguiente: Francia, 20,7; España, 13,7; Alemania, 13,1: Italia, 11,9; Reino Unido, 8,0; Grecia, 6,0; Irlanda, 3,4; Portugal, 3,3; Dinamarca, 2,4; Holanda, 2,3; Bélgica, 2,0; Suecia, 1,8; Austria, 1,7; Hungría, 1,3; Finlandia, 1,3; Rumania, 1,1; República Checa, 1,0; Resto, 2; Gastos directo de la Comisión, 1,2;
8 En 1968, el Comisario Sicco Mansholt, en su Plan Mansholt ponía en evidencia las contradicciones y las consecuencias negativas de la PAC, en especial, la política de precios: estímulo para generación de excedentes; escasa atención a la modernización de las explotaciones; falta de relevo generacional en el campo..etc. Tres lustros después estos problemas era una trágica realidad y la necesidad de acometer reformas en profundidad de la PAC es ineludibles.
9 En 1984, un grupo de 13 economistas agrarios europeos (SIENA MEMORANDUM, 1984) publicó un Memorando que consideraba que era un error reformar la PAC atendiendo a los objetivos basados únicamente en el equilibrio presupuestario. La declaración insistía en la idea de “reformar” la PAC en el sentido de reforzar su orientación al mercado, pero al mismo tiempo subrayaba que una compensación a los productores era necesaria para facilitar el ajuste. Los conceptos subyacentes de la reforma de la PAC ya formaban parte del debate entre los economistas agrarios hace tres décadas.
10 El Informe Sapir, encargado por el Presidente de la Comisión, Romano Prodi, insiste de nuevo en trasvasar gastos agrarios hacia el crecimiento económico y la convergencia, por un lado, y en “descentralizar hacia los Estados miembros la función distributiva de la PAC”, por el otro.
11 COM ( 1991). Final. Evolución y futuro de la PAC: documento de reflexión de la Comisión.
12 A esta reforma también se la denomina MacSharry, por el Comisario de Agricultura que la implementa.
13 La metodología para la reforma de la PAC seguida por la UE se estructura en tres dimensiones administrativas: elaboración de un informe; propuesta de reforma de la Comisión Europea y decisión del Consejo Europeo.
14 COM (1985) 333. Le futur de l´agriculture européenne,Orientations de la Comission.
15 La Organización Mundial del Comercio nació en 1995, pero su sistema de comercio tiene casi medio siglo de existencia. Desde 1948, el Acuerdo sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece las reglas del sistema multilateral de comercio. Durante cuarenta y siete años el GATT fue un acuerdo y una organización de carácter provisional que hizo el comercio cada vez más liberal mediante las rondas de negociaciones. La última y más importante de ellas fue la Ronda Uruguay, desarrollada entre 1986 y 1994, firmada en Marrakech (Marruecos). Esta Ronda dio lugar a la creación de la OMC y a un nuevo conjunto de acuerdos. En ellas participaron 125 países y abarcó la casi totalidad del comercio, siendo hasta la fecha la mayor negociación comercial que haya existido en la historia de la humanidad. Mientras que el GATT se había ocupado principalmente del comercio de mercancías, la OMC y sus acuerdos abarcan actualmente el comercio de servicios y la propiedad intelectual.
16 COM (1998): Agenda 2000, propuestas de la Comisión, exposición de motivos.
17 La arquitectura del nuevo modelo de apoyo a la PAC surge a partir de 2003 y se desarrolla en el Reglamento (CE) 1782/2003; COM (2002) 394, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Mid-term review of the Common Agricultural Policy; COM (2002): hacia una agricultura sostenible, IP/02/1026.
18 La Ronda de Uruguay que finalizó en 1994 con la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC )y obligó a una reforma profunda de la PAC, que indujo a pagos directos a los agricultores como sistema de ayuda más transparente y con menos efectos de distorsión en el comercio internacional. Las negociaciones agrícola han seguido produciendo dentro de la actual Ronda de Desarrollo de Doha, iniciadas en el 2001. La Agenda de Doha para el desarrollo ha limitado el campo de actuaciones de las políticas agrarias en la Unión y de hecho lo van a ir condicionando, a un más, en los próximos años.
19La disociación equivaldría el primer paso en el cambio del paradigma dependiente al paradigma competitivo. Ambas nociones, a su vez contrapuestas a los paradigmas “multifuncional” y “globalizado” (Josling, 2000).
20 Reglamento (CE) 864 y 865/2004 (DO L 161 de 30-4-2004) sobre el algodón, el tabaco, el lúpulo y el aceite de oliva.
21 Reglamento (CE) 2013/2006 (DO L 384 de 28-12-2006).
22 Reglamento (CE) 318 a 320/2006 (DO L 58 de 28-2-2006), posteriormente complementados por los siguientes reglamentos (CE) 1260, 1261, 1263 y 1264/2007 (DO L 283 de 27-10-2007).
23 Reglamento (CE) 1182/2007 (DO L273 de 17-10-2007).
24 Reglamento (CE) 479/2008 (DO L 148 de 6-6-2008).
25 Para este sector la Comisión propone un nuevo reglamento (COM (2007) 701 de 9-11-2007), que se adptará en el transcurso de 2008.
26 COM (2007) 722 de 20-11-2007, htpp://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm.
27 Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, Consejo Europeo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DO C 139 de 14-6-2006).
28 Propuestas legislativas sobre “Chequeo médico” de la PAC (COM (2008) 306 de 20-5-2008); Comission Staff Working Document-Impac Assessment (SEC (2008) 1885 de 20-5-2008) y Commission Staff Working Document-Impact Assessment Summary (SEC (2008) 1886 de 20-5-2008). htpp://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm.
29 El Consejo de Ministros de Agricultura de diciembre de 2008 acordó que los objetivos de la PAC futura deberían comprender al menos los siguientes puntos:
1.
Asegurar el abastecimiento de los ciudadanos europeos en cantidad y calidad.
2.
Contribuir al equilibrio alimentario global (la población en 2050 será de 9000 millones de habitantes).
3.
Preservar los necesarios equilibrios de las zonas rurales, manteniendo la agricultura de la UE, como instrumento de cohesión social, económico y territorial.
4.
Desempeññar un papel activo en la contribución a la sostenibilidad de las áreas rurales a través de la mitigación del cambio climático y la promoción del medio ambiente.
30 Reglamento (CE) 72 a 74/2009 y Decisión 2009/61/CE (DO L 30 de 31-1-2009. Para una visión de conjunto del acuerdo puede consultarse http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/before-after_eu.pdf.
31 La posición de la Unión Euriopea sobre este tema quedó fijada en las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas del 8 y 9 de marzo de 2007. Así mismo puede verse el estudio externo, contratado por la Comisión, Adaptation to Climate Change in the Agricultural Sector, Final Roport, diciembre 2007 (http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/externa/climate/index_en.htm) y para una visión de conjunto sobre la estrategia general de la Unión Europea sobre el cambio climático: http://ec.europa.eu/environment/home_en.htm.
32 COMISION CE (2006), Estrategia de la UE para los biocaburantes (COM (2006) 34 de 8-2-2006, con su correspondiente impact assessment – SEC (2006) 142).
33 En esta Directiva 2000/60/CE, DO L 327 de 22-12-2000, se encuentralas líneas maestra de la UE que garantizan la sostenibilidad en el uso de los recursos hídricos por la agricultura , de lejos el primer sector consumidor de agua.
34 El reglamento (CE) 870/2004 (DO L 162 de 30-4-2004) establece el Programa Comunitario de Conservación de Recursos Genéticos en Agricultura, con 17 acciones a implementar en 4 años a contar desde 2007.
35 COMISION CE (2005 c), Simplificar y legislar mejor en el marco de la política agrícola comín (COM (2005) 509 de 19-10-2005). Estos trabajos de simplificación legislativa han permitido acotar el grueso de la normativa agraria en cinco grandes textos: 1.Reglamento (CE) 1290/2005 (DO L 209 de 11-8-2005), 2. Reglamento (CE) 1783/2003 (DO L 270 de 21-10-2003) sobre el desarrollo rural. 3. Reglamento (CE) 1782/2003 (DO L 270 de 21-10-2003), modificado en último término por el Reglamento (CE) 479/2008 (DO L 148 de 6-6-2008) que establece todos los regímenes de ayudas directas a los agricultores. 4. Reglamento (CE) 1234/2007 (DO L 299 de 16-11-2007, modificado en última instancia por los Reglamentos (CE) 248/2008 (DO L 76 de 19-3-2008 y Reglamento (CE) 361/2008 (DO L 121 de 7-5-2008) sobre la organización Común única que codificó los mecanismos de gestión de 21 organizaciones comunes de mercado. 5. Reglamento (CE) 1698/2005 (DO L 277 de 21-10-2005), que establece el régimen financiero para el desarrollo rural a cargo del FEADER. Para un mayor detalle sobre los trabajos de simplificación, véase http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.
36 Los puntos claves del “Cheque médico” de la PAC son:
1.
Aumento de la modulación o reducción de las ayudas directas para destinar el dinero rebajado al desarrollo rural (políticas cofinanciadas por los países de la UE para potenciar en el campo actividades distintas o complementarias a la agricultura). Las ayudas a los que perciben más de 5.000 € se recortan actualmente un 5 %.. El Cheque médico ha aprobado que esa rebaja sea del 7 % en 2009 (+ 2 %); 8 % en 2010 (+ 3 %); 9 % en 2011 (+ 4 %) y 10 % en 2012 (+ 5 %). Y rebajas adicionales de las ayudas para los productores que perciben más de 300.000€, ascenderán al 14 %. El dinero obtenido gracias a todas estas reducciones se destinan a “nuevos retos”, como el cambio climático, la gestión del agua o medidas para los productores de leche. La UE cofinancia un 75 % del dinero transferido y en el caso de las regiones de convergencia, el 90 %.
2.
Conversión de las subvenciones en el “pago único”. El “pago único” ya se aplica a parte de las ayudas europeas y consiste en una ayuda por superficie o explotación, independientemente del volumen de la producción agrícola o ganadera declarada. La UE ha acordado convertir el máximo posible de las subvenciones en ese tipo de apoyo. Los países pueden mantener una parte de las primas “acopladas” a la producción en el caso de vacas nodrizas, ovino y caprino. En 2010 se desligarán de la producción todas las ayudas a cultivos arables: trigo duro, olivar y lúpulo y en el 2012 se desligarán de la producción todas las ayudas al vacuno, arroz, frutos secos, forrajes, semillas y fécula de patata.
3.
Uso del dinero no gastado. Los países pueden usar el dinero no gastado de su “sobre nacional” para el “pago único” , para medidas del artículo 68 o transferirlo al fondo de desarrollo rural.
4.
Medidas del “artículo 68” para sectores con problemas. Actualmente, los países pueden retener el 10 % de su presupuesto para un sector, con el fin de destinarlo a medidas ambientales o mejora de la calidad. Esta opción será más flexible, pues el dinero no tendrá que utilizarse en el mismo sector. Podrá emplearse para ayudar a ganaderos o arroceros en regiones vulnerables o para apoyar medidas de gestión de riego, como los seguros.
5.
Ayuda a los jóvenes agricultores. Las ayudas a las inversiones dentro del desarrollo rural aumentarán de 55.000 a 70.000 €.
6.
Se suprime definitivamente el régimen obligatorio de barbecho, por el cual los agricultores debían dejar sin sembrar el 10 % de su superficie de cultivo.
7.
Se suprime los mecanismos de intervención para la carne de cerdo y se mantienen para el trigo, mantequilla y la posiblidad jurídica de cederlo al arroz o a la cebada.
8.
Se suprime las ayudas a los cultivos destinados a la producción de biocarburantes.
9.
Tabaco. Se mantiene la regulación actual, por la cual en 2010 un 50 % de las ayudas se convierten en un “pago único” y la mitad restante se destinan al desarrollo rural.
10.
Sector lácteo. Las cuotas lecheras expiran en 2015 y entre tanto se incrementan esos cupos un 1 % anual, entre las campañas 2009-2010 y 2013-2014. A finales de 2010 y 2012 la Comisión presentará informes sobre la evolución del mercado y, si es necesario, la UE podría cambiar los incrementos de las cuotas.
37 Aprobado en noviembre de 2008 y puesto en marcha a partir de enero de 2009.
38 La multifuncionalidad está basada en la producción conjunta de bienes y servicios económicos de interés público por parte de la actividad agraria y no remunerados por el mercado, dio lugar a abundantes trabajos en plena negociación de la Ronda de Uruguay. Se pueden citar: OECD (2001), Multifunctionnality. Towards an Analytical Framework, COM/AGR/APM/TD/WP, Directorate for Food, Agricultureand Fisheries, Paris ; PAARLBERG, P.L. et al. (2002), “Multifunctionality and agricultural trade negotiations”, Review of Agricultural Economics, 24, 322-335; GUYOMARD, H.y LE BRIS, K. (2003), “Multifunctionnality, agricultural trade and WTO negotiations. A review of interactions and issues”, ENARPRI, Working Paper nº 4, diciembre 2003; MASST, A, (2003), “Le paradigme multifonctionnel: outil et arme dans la renégociation de la PAC”, Economie Rural, nº 273-274, enero-abril 2003: 11-60. Más recientemente: BARREIRO, J. y GOMEZ-LIMÓ, J.A. (2007), La multifuncionalidad de la agricultura, EUMEDIA-MAPA.
39 Sobre una visión crítica sobre el Cheque medico (Health Check (HC)) o Revisión médica, véase MASSOT MARTÍ, A. (2008): La Pac tras el Elath Check. Papeles de Economía Española n 117 “Economía agroalimentaria .Nuevos enfoques y perspectivas”. En el se analiza en el contexto en el que nace la Revisión médica y nuestra su limitada ambición, en buena parte debido al sesgo financiero.
40 Este Consejo Informal dio paso a unas vagas conclusiones del Consejo (Conclusiones on the future of the cap alter 2013, Council of the Europeon Union, Report 16287/08, AGRI 407, AGRIORG 122).
41 Los documentos presentados a la Conferencia realizada en Bruselas el 1 de noviembre de 2008 bajo el título Reformar el presupuesto, cambiar Europa, denotan una clara voluntad de modificar la estructura del gasto comunitario a expensas de la PAC. Documentos disponibles en htpp://ec.europa.eu/Budget/reform/conference/documents_en.htm y las contribuciones externas están en http://eco.europa.eu/budgt/reform/issues/read_en.htl y (SEC(2008)2739 de 3-11-2008. Para un análisis de la futura reforma presupuestaria desde una perspectiva española, consúltese Serrano-Kölling (2009).
42 De no recuperarse pronto la economía europea, la crisis posiblemente comportará una caida neta del PIB, en especial en la Europa del Este, equivalente de manera indirecta a una reducción de los recursos propios de la UE.
43 La Cumbre sobre el Cambio Climático auspiciada por la ONU y celebrada en noviembre de 2009 en Copenahague ha terninado en un rotundo fracaso al no llegarse a ningún acuerdo vinculante para lograr contener el ascenso de la temperatura en un máximo de dos grados. En el texto final de la cumbre no se estabece ni la concentración de CO2 necesaria para lograr ese objetivo, ni el año del máximo de emisión entre 2015 y 2020, ni la necesidad de que en el 2050 las emisiones sean la mitad que las de 1990. Tampoco se mencionna intensión alguna de continuar las negociaciones en 2010.
44 La recuperación económica y la salida de la crisis es una de las prioridades de la presidencia española de la UE durante el primer semestre de 2010. Durante este periodo se procederá a revisar la Agenda de Lisboa de 2000, actualizándose sus objetivos. La nueva agenda se denominará Estrategia de 2020. La página web de la presidencia española de la UE es http://eu2010.es
45 La Ronda de DOHA se inició en 2001 y después de múltiples conferencias fracasadas principalmente por las subvenciones a los productos agrícolas. El presidente de la OMC, Pascal Lamy pretende que 2010 sea el año de su finalización para de esta forma cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. Según Peterson del Institute for International Economics, con sede en Washington, cree que la finalización con acuerdo de la Ronda de Doha traería beneficios económicos globales de 300.000 a 700.000 millones de dólares anuales.
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46 Tratado de Lisboa, puesto en marcha el 1 de diciembre de 2009, marca las normas fundamentales que deben regir la UE y desarrollar el modelo europeo trazados por el Tratado de Roma, Mastricht, Amsterdam o Niza: una democracia supranacional, basada en el Estado de derecho y en una economía de mercado.
47 Enrocare, 2007; OIR, 2007; García Álvarez y Coque, 2008; Chatellier, 2008; Regidor,2008; y Buckwel, 2008. Estudios todos ellos publicados por el Departamento de Estudios de Agricultura de la Dirección General de Políticas Internas del Parlamento Europeo, (htpp://europarl.europa.eu/activities/comités/estudies/searchPerform.do?page=O&language=EN).
48 Véase la cita nº 40
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49 Informe basado a su vez en las coclusiones de un estudio previo por el Consejo Económico y Social Holandés (SER, 2008).
50 Nallet, 2007; García Azcárate, 200/; Maché, 2007; Sotte, 2007, y Boussard, 2007. Artículos publicados por la SFFR en su revista Économie Rurale nª 300, Julio-agosto de 2007.
51 Bureau-Chalimin, 2007); Matthews, 2007; Cooper-Baldock-Farmer, 2007; CEPS, 2008; Huxman, 2008; Velazquez, 2008; Tangerman, 2008; Birdlife, 2008; García Azcárate, 2009; Compés-García y Álvarez Coque, 2009 y MINROL, 2009.
52 La Presidencia Española de la Unión Europea que se extiende durante el primer semestre de 2010 intentará fijar las bases de lo que será la PAC más allá de 2013. Estos objetivos vienen marcados en el documento “Elementos claves para la configuración de la PAC del futuro. Horizonte 2020” Versión provisional de 2 de diciembre de 2009, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. El Ejecutivo español defenderá la consolidación del montante financiero para las ayudas (51.000 millones anuales en toda la UE) por considerar que son fondos vitales para la cohesión territorial de muchas zonas rurales. Y en este debate quiere influir la Junta de Andalucía, ya que la comunidad recibe el 25 % de las ayudas nacional, presentando al Ministerio de Medio Ambiente un informe en el reclama la reorientación de las subvenciones agraria: cambio del actual sistema de Pago único, basado en derechos históricos por otro que prime la agricultura productiva. Es decir que se apoye a quien trabaje en el campo, y no a los simples tenedores de tierras.
53 Más de la mitad de las explotaciones agrarias de Andalucía no superan las cinco hectáreas frente a las grandes fincas de más de 100 hectáreas que representa tan sólo el 3,42 % del total y acaparan el 55,5 % de la superficie total agraria de Andalucía. Este dato está estrechamente relacionado con el hecho de que menos del 1 % de los agricultores reciben el 20 % de las ayudas comunitarias. Las ayudas directas de la PAC representan el 25 % de la renta agraria española y Andalucía es la que cobra más por superficie agraria: 380 euros por hectáreas, pero no está entre las primeras si el cómputo se hace por beneficiario: 4.800 euros por titular frente a los 6.600 de Castilla-León.
54 ASAJA: Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores.
55 El Consejo de Ministro español aprobó el 27 de abril de 2007 el proyecto de Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (Ley 45 /2007, de 13 de diciembre), que afecta al 90 % del territorio, al 80 % de los municipios y a 14 millones de personas, que supone el 35 % de la población española. Esta ley viene, sin duda, presionada por el cambio en la política y estructura de los fondos para la agricultura y el medio rural de la UE. La Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural presenta los siguiente sobjetivos:
1.
La competitividad y multifuncionalidad de las economías rurales.
2.
El incremento de la población rural y de su bienestar.
3.
La conservación del patrimonio y de los recursos naturales y culturales rurales. Para la conservación de estos objetivos, plantea las siguientes líneas estratégicas:
1.
La diversificación de la economía rural, con el mantenimiento de una actividad agraria “suficiente”.
2.
La mejora de las infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, adecuados a las singularidades del medio.
3.
Lograr un “alto nivel de calidad ambiental” y
4.
Favorecer el “acceso a la vivienda en el medio rural”, adecuando el urbanismo a la armonía del medio ambiente.
Por otra parte, la Junta de Andalucía aprubó el 21 de febrero de 2008 el Programa de Desarrollo Rural de Andalucía (PDRD), el cual se encuentra coordinado con las directrices estratégicas comunitarias, el plan estratégico nacional y el marco nacional español y fija sus objetivos generales de conformidad con el Reglamento (CE) 1698/2005 y establece las actividades prioritarias asociadas a cada objetivo estratégico. Entre los principales objetivos figuran la mejora de la competitividad del sector agroalimentario y el fomento de una agricultura sostenible. Para apoyar el PDRA se ha crea el Proyecto denominado Nueva Estrategia Rural para Andalucía (NERA) , el cual trata de planificar las estrategia de desarrollo de los ámbitos de actuaciones de los Grupos de Desarrollo Rurales (territorios rurales andaluces). Su principal objetivo es promover un proceso de reflexión participativa de los 50 territorios de la red, para establecer de forma colectiva sus necesidades y potencialidades y definir las estrategias territoriales.
56 La renovación del acuerdo UE-Marruecos para la comercio bilateral de productos agrario y pesquero ha aumentado, aun más, la preocupación en el sector de de frutas y hortalizas andaluz.
57 La eliminación de la destilación de alcohol de consumo eleva el coste de la materia prima de los Brandis y su precio final del producto, debido al encarecimiento de la materia prima básica.
58 COAG: Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos.
59 El sector olivarero y la Junta de Andalucía trabajan en la elaboración de la Ley del Olivar, que protegerá al olivar menos productivo.
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